Het gebied Oosterwold, gelegen in het grensgebied tussen Almere en Zeewolde, is een experiment in de ruimtelijke ordening. Hier vindt een systeembreuk plaats met de Nederlandse praktijk van gebiedsontwikkeling. Hier gebied van ruim vierduizend hectare zal zich de komende decennia organisch ontwikkelen tot een groen woon- en werklandschap. Initiatiefnemers hebben er verregaande vrijheid. Ze kunnen zelf de plek, de omvang en de vorm van een kavel kiezen. Zelfvoorzienendheid en duurzaamheid zijn belangrijke ambities bij deze gebiedsontwikkeling. Om daar inhoud aan te geven zijn enkele spelregels opgesteld. Zo moeten initiatiefnemers een deel van de kavel inrichten met stadslandbouw en groen, zijn er grenzen aan de dichtheid van de bebouwing en moet deze geconcentreerd op de kavel worden gerealiseerd. Initiatiefnemers zijn daarnaast zelf verantwoordelijk voor de infrastructuur en nutsvoorzieningen, waarmee ook zaken als riolering, bereikbaarheid en milieu op het bord van de Oosterwolders liggen.
Initiatiefnemers zoeken elkaar op; nabuurschap ontstaat hier al aan de voorkant
Bijzonder is dat in Oosterwold op een fundamenteel andere manier wordt omgegaan met grondbeleid. Anders dan het gangbare actieve grondbeleid dat veel gemeenten voeren, is hier passief grondbeleid het uitgangspunt. Dit betekent dat grootschalige investeringen door de overheid pas volgen als er inkomsten zijn gegenereerd. In Oosterwold heeft de overheid enkel voorinvesteringen gedaan voor plan- en proceskosten. Investeringen zoals voor het bouwrijp maken van de grond worden verlegd naar de initiatiefnemers.
Oosterwold is een proeftuin voor een vorm van gebiedsontwikkeling die de nieuwe Omgevingswet zal faciliteren. Het is uitnodigingsplanologie in optima forma. Principes waarop de Omgevingswet stoelt, komen volop terug in Oosterwold: een integrale in plaats van een sectorale benadering, een overheid die planologische ruimte geeft aan de samenleving, en vertrouwen stelt in burgers. Ook het mogelijk maken van faciliterend, ofwel passief, grondbeleid is een van de doelen van de Omgevingswet.
CPO-project Bosveld in Oosterwold. Ontwerp: Ruimtepakt. Fotografie: Filip Dujardin
Drie jaar na het vaststellen van de structuurvisie voor Oosterwold zijn er 320 actieve initiatieven en zijn de eerste projecten gerealiseerd. De contouren van de toekomst van het gebied worden zichtbaar. Een evaluatie van de eerste ontwikkelingen in Oosterwold valt samen te vatten in zeven lessen voor organische gebiedsontwikkeling. Nu is Oosterwold een uitbreidingslocatie waarbij de overheid veel grond in eigendom heeft, terwijl de uitgangssituatie in binnenstedelijke gebieden een veel meer versnipperde eigendomsstructuur kent. Toch zijn deze lessen breed van waarde. In Oosterwold is immers, met de mogelijkheden die de Crisis- en herstelwet biedt, al in de geest van de Omgevingswet gewerkt. Daarmee zijn de lessen ook relevant voor de verdere voorbereiding van de invoering van de Omgevingswet.
Oosterwold is een praktijkexperiment in de ruimtelijke ordening en een proeftuin voor de Omgevingswet
Oosterwold leert niet alleen direct betrokkenen op een andere manier te werken, het is tevens een aanjager van verandering binnen een gemeentelijke organisatie. Afdelingen en organisaties die eerder nooit contact hadden, werken nu samen. Ook versterkt Oosterwold het ‘ketendenken’ van betrokkenen bij de gebiedsontwikkeling, waarmee ze meer inzicht krijgen in de betekenis van bepaalde beslissingen. Een praktijkexperiment als Oosterwold brengt het gesprek op gang om op een andere manier naar het eigen handelen te kijken. Dit zijn onmisbare ingrediënten bij het doorvoeren van verandering in een organisatie – een verandering die de nieuwe Omgevingswet van overheden verlangt.
Oosterwold toont aan dat de gedachte dat uitnodigingsplanologie minder inspanning van de overheid vraagt, onjuist is. Het is waar dat bepaalde werkzaamheden, zoals het bouw- en woonrijp maken, niet door de overheid voorbereid en uitgevoerd hoeven te worden. Maar verder gaat het niet om mínder handelen, maar ánders handelen. De planvorming en het proces vergen minstens zoveel tijd. In een periode dat alles nog nieuw is, vraagt het zelfs meer tijd van betrokkenen. Er moeten immers nog zaken worden uitgevonden en de uiteindelijk verantwoordelijke partijen willen de ontwikkelingen op de voet volgen. Denk bijvoorbeeld alleen al aan het feit dat initiatiefnemers zelf verantwoordelijk zijn voor de wegen. Bij aanvang had niemand bedacht dat dit via zogenaamde ‘kavelwegverenigingen’ zou worden georganiseerd.
CPO-project Bosveld in Oosterwold. Ontwerp: Ruimtepakt. Fotografie: Filip Dujardin
Een overheid die het stadmaken overlaat aan de samenleving legt daar ook veel verantwoordelijkheden neer. Deze andere rol van de overheid vraagt om een herijking van taken en plichten. Maar een nieuwe cultuur moet groeien. De vraag waar welke verantwoordelijkheid ligt, en tot waar de overheid controle wil uitoefenen, keert in Oosterwold continu terug. Door per aspect en per stap in het hele proces van ruimtelijke ontwikkeling en ook later bij het beheer van het gebied expliciet duidelijk te maken wie verantwoordelijk is, ontstaat houvast bij deze cultuuromslag. Ook draagt het ertoe bij dat burgers de juiste verwachtingen hebben van de overheid.
Waar veel vrijheid is voor initiatieven en organische groei leidend is, zijn veel onzekerheden. Uitnodigingsplanologie vergt het leren omgaan met deze onzekerheden. Wat zal op termijn de invloed van individuele waterzuiveringen zijn op de waterkwaliteit in het gebied? Zal de verkeersafwikkeling goed blijven? Welk programma wordt uiteindelijk gerealiseerd en hoe verhoudt zich dat tot andere gebieden in de omgeving en stedelijk beleid? Om grip te krijgen op dit soort onzekerheden en om risico’s te beteugelen, is in Oosterwold nu een monitoring opgetuigd en wordt een scenariostudie uitgevoerd.
Organische gebiedsontwikkeling vraagt een andere rol van de overheid, van initiatiefnemers en van ontwerpers. Deze laatste groep moet zich bijvoorbeeld bekwamen in het vertalen van collectieve belangen naar ontwikkelregels. Het stedenbouwkundig plan wordt een ontwikkelfilosofie en -strategie. Het ‘ontwerpen met regels’ vraagt kennis van het omgevingsrecht en samenwerking met planjuristen. Ook in de realisatiefase zorgt uitnodigingsplanologie voor een andere praktijk. Zo vraagt het voor nutsbedrijven een omslag in denken en werken. En daar zit ook een financiële kant aan. Een verandering van wijze van ontwikkelen beïnvloedt het werken van alle partijen die betrokken zijn bij gebiedsontwikkeling.
In Oosterwold is het stedenbouwkundig plan een ontwikkelfilosofie
Stedenbouwkundige strategie voor Oosterwold, door MVRDV. Kaartbeeld: MVRDV
Wat de praktijk in Oosterwold duidelijk maakt, is dat passief grondbeleid werkt. Met een zogenaamde exploitatiebijdrage – een bijdrage voor plan- en proceskosten, ontwikkeling hoofdgroenstructuren en primaire infrastructuur – worden kosten verhaald op initiatiefnemers. Na drie jaar is er sprake van fondsvorming en kunnen van daaruit investeringen worden gedaan.
Wat de praktijk in Oosterwold duidelijk maakt, is dat passief grondbeleid werkt
Daarnaast blijkt dat passief grondbeleid sterk contrasteert met gebieden waar actief grondbeleid wordt gehanteerd – het voorheen gangbare model. Omdat grote voorinvesteringen uitblijven, kan de verkoopprijs van de grond laag blijven. Uiteraard zullen bepaalde investeringen later alsnog gemaakt moeten worden, maar een groot verschil is dat passief grondbeleid geen rentelasten op de voorinvesteringen kent, terwijl deze bij actief grondbeleid een belangrijk onderdeel uitmaken van de prijsopbouw van grond. In sommige gevallen is dat, mede door de crisis, opgelopen tot wel bijna de helft van de grondprijs.
Het uiteindelijke prijskaartje van een ruimtelijke ontwikkeling zal in theorie bij passief grondbeleid dus lager zijn, wat kan bijdragen aan de betaalbaarheid en de kwaliteit van ruimtelijke ontwikkeling. Of dit daadwerkelijk zo is, zal de tijd moeten uitwijzen. Voor de overheid zijn de financiële risico’s in ieder geval drastisch verkleind.
De ervaringen in Oosterwold leren dat mensen heel veel zelf en samen kunnen en dat ze verantwoordelijkheden voor kavels en infrastructuur kunnen dragen. Initiatiefnemers in Oosterwold zijn inventief in het vinden van oplossingen. Naast hun eigen kennis benutten ze daarvoor hun eigen netwerk of huren ze expertise in.
Daarnaast blijkt uitnodigingsplanologie gemeenschapsvorming te stimuleren. Initiatiefnemers zoeken elkaar op; nabuurschap ontstaat hier al aan de voorkant. Zeker voor gezamenlijke verantwoordelijkheden, zoals de aanleg van de infrastructuur, zoeken initiatiefnemers samen naar oplossingen en maken ze daar ook juridische en financiële afspraken over. Onder initiatiefnemers worden ervaringen gedeeld en is er sprake van lerend vermogen. Deze ervaringen en oplossingen van het eerste uur helpen latere initiatiefnemers bij de realisatie van hun initiatief.
Vanuit de contacten en onderlinge samenwerking in Oosterwold groeien regelmatig weer nieuwe initiatieven, waarbij soms ook meer zeggenschap wordt verlangd. In Oosterwold bepalen mensen zodoende sinds kort zelf hun straatnaam.
Een vraag die vanuit deze collectieve zelforganisatie en communityvorming naar boven komt, is hoe ver de verantwoordelijkheid en daarmee de zeggenschap van initiatiefnemers in de ontwikkeling van het gebied reikt.
Terugkijken naar de eerste drie jaar Oosterwold maakt in ieder geval duidelijk dat in het gebied grenzen worden opgezocht en verlegd. Elke dag weer. Zodoende zal Oosterwold een bron blijven van kennis en ervaringen en van lessen die helpen met de voorbereiding op de invoering van de nieuwe Omgevingswet.
—
Foto boven: De polder waarop Oosterwold de komende jaren zal verrijzen. Fotografie: Mathijs Cremers / Ruimtepakt
Judith Lekkerkerker
Judith is adviseur, onderzoeker en schrijver op het gebied van stedelijke en regionale ontwikkeling.
