Stop subsidiereflex bij stedelijke ontwikkeling

21 november 2016  /  Edwin Buitelaar

Dit artikel komt uit het RUIMTEVOLK archief (2007-2017)

In de discussie rond de woningbouwopgave lijkt op ten minste één punt brede consensus te bestaan: willen we zoveel mogelijk binnenstedelijk bouwen, dan hebben we een nieuwe subsidiepot nodig. De looptijden van het Besluit Locatiegebonden Subsidies (BLS), het Nota Ruimte Budget en het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) zijn in 2013 respectievelijk 2014 en 2015 verstreken. VNO-NCW, MKB-Nederland en LTO-Nederland pleitten eerder voor een transformatiefonds, op te zetten (en te vullen) door het Rijk. De G32 ondersteunde dit pleidooi. En zelfs de vriendschappelijke vijanden binnen het woningbouwdossier Cees-Jan Pen en Friso de Zeeuw denken aan een vergelijkbaar fonds. Laatstgenoemde heeft het zelfs over een nieuwe Vinex met daaraan gekoppeld een budget van 5 miljard euro.

Plat en makkelijk pleidooi

Vooralsnog is het een vrij plat en makkelijk pleidooi: als we meer binnenstedelijk willen bouwen, zal er geld bij moeten, zo is de redenering. Vaak wordt verwezen naar analyses van grondexploitaties uit het verleden – onder andere uitgevoerd door het EIB – om te laten zien dat binnenstedelijke locaties een groter financieel tekort kennen dan uitleglocaties. Mij lijkt echter meer denkwerk over nut en noodzaak van subsidies geen overbodige luxe alvorens de Rijksbegroting (en de belastingbetaler) hiermee op te zadelen. Vooruitlopend op die reflectie noem ik alvast een aantal bezwaren van de recente subsidiereflex en vooral de basis die wordt gezocht en gevonden in historische grondexploitatietekorten.

Ten eerste zegt een financieel tekort buitengewoon weinig over het maatschappelijk nut van een ontwikkeling. Er zijn business cases met vooral negatieve externe effecten en er zijn projecten met een tekort die (netto) een positief maatschappelijk resultaat laten zien. Zo hoeft ook niet elke binnenstedelijke locatie met een financieel tekort maatschappelijk gewenst te zijn en subsidiëring te rechtvaardigen. Een enge financiële analyse moet dus worden aangevuld met een bredere maatschappelijke analyse.

Ten tweede is de bewijsvoering nogal tautologisch: projecten die subsidiegelden ontvingen hadden subsidiegelden nodig en dus zullen toekomstige exploitaties een vergelijkbaar tekort moeten overbruggen. Dat is echter in veel gevallen nog maar de vraag. Er wordt namelijk van uitgegaan dat tekorten een vaststaand gegeven zijn. Echter, subsidies dichten niet enkel gegeven tekorten, ze kunnen ook bijdragen aan het creëren ervan door het opstuwen van de grondexploitatiekosten.

Nieuwbouwproject in het centrum van Utrecht. (Foto: FaceMePLS/ CC BY 2.0)Nieuwbouwproject in het centrum van Utrecht. (Foto: FaceMePLS/ CC BY 2.0)

Grondexploitatie

Als er externe gelden beschikbaar zijn – zoals in het verleden dus de BLS- en ISV-gelden – dan wordt daar rekening mee gehouden bij het rekenen aan de grondexploitatie. Door deze aanvullende inkomstenbronnen is het mogelijk om meer geld te besteden aan de planvorming en het ambtelijk apparaat, de openbare ruimte (in omvang en kwaliteit) maar ook aan grondverwerving. Dat is conform de economische theorie: subsidiering van (grond)consumptie leidt tot prijsstijgingen en, in het geval van grondexploitaties, dus tot kostenstijgingen.

Tot slot is de vergelijking tussen grondexploitaties van binnenstedelijke en uitleglocaties incompleet. Bij uitleglocaties komen belangrijke investeringen in bovenwijkse weg- en railinfrastructuur vaak niet, of slechts gedeeltelijk, ten laste van de grondexploitatie, terwijl ze wel ten gunste van de onderhavige locaties worden aangelegd. Denk aan de Randstadrailhaltes in de Vinexwijken Overheem en Leidschenveen en de NS-stations in Ypenburg, Vathorst, Schuytgraaf en Leidsche Rijn. Dergelijke grootschalige nieuwe infrastructuur is doorgaans niet nodig voor binnenstedelijke herontwikkelingen. Dus het verschil in tekort tussen binnenstedelijke en uitleglocaties is in gevallen kleiner wanneer ook andere begrotingen dan de grondexploitatie worden meegewogen.

Het is weer verkiezingstijd en dus tijd voor wensenlijstjes. Maar de legitimiteit van die lijstjes wordt vergoot wanneer ze gepaard gaan met een solide onderbouwing, anders is het niet veel meer dan het oproepen tot een free lunch. Een goede (meta)analyse van evaluatiestudies van investeringssubsidies in het verleden zou daarbij een belangrijke rol kunnen vervullen.

Veel van die studies zijn niet onverdeeld positief over de effectiviteit en efficiëntie van (Rijks)subsidies. Daar moeten we van leren. Bovendien is het verstandig om alternatieven te verkennen. Te denken valt aan het aanwenden van het enorme beleggingsvermogen dat momenteel weer afkomt op de markt voor commercieel vastgoed, terwijl de vraag naar winkels en kantoren vanuit gebruikers eerder af- dan toeneemt. Wat is nodig om dit enorme volume (ten dele) richting investeringen met een groter maatschappelijk nut te kanaliseren zoals naar de transformatie en het beheer van stedelijke gebieden, het energiezuinig maken van woningen en het opbouwen van een infrastructuur voor hernieuwbare energie?

Foto boven: Binnenstedelijk nieuwbouwproject in Rotterdam. (Foto: FaceMePLS, CC BY 2.0)

nieuw kapitaaloverheden

Edwin Buitelaar senior onderzoeker

Over de auteur

Edwin Buitelaar is werkzaam als senior onderzoeker en programmaleider bij het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Daarnaast is hij als research fellow verbonden aan de Amsterdam School of Real Estate (ASRE). Voordien werkte hij als onderzoeker en docent bij de Radboud Universiteit Nijmegen, alwaar hij ook gepromoveerd is (in 2007). Zijn onderzoek richt zich op het functioneren van grond- en vastgoedmarkten en op gebiedsontwikkeling. Hierbij besteedt hij aandacht aan zowel de juridisch-planologische als de financieel-economische kant.



Ook interessant:

'NL Magazine gaat voor de sprong voorwaarts'

Redactie NL Magazine

Maak bedrijventerreinen klaar voor de (circulaire) toekomst

Cees-Jan Pen

Een fundament voor het verhaal van morgen

Jeroen Niemans