Ook de overheid moet participeren. Dat is een veelgehoord adagium en het was de titel van een van de blogs met praktijkverhalen over ‘bottom-up-planning’ die in de nazomer van 2015 op RUIMTEVOLK werden gepubliceerd. Hoe de overheid dit moet doen, is nog een zoektocht. Judith Westerink en Annet Kempenaar onderzochten twee praktijken van overheidsparticipatie in ruimtelijke planvorming. Onderzoek dat bij hen zorgen aanwakkert over democratische principes bij een participerende overheid als deze vooral ambities van bedrijven faciliteert, maar andere belanghebbenden niet de kans geeft om hun stem te laten horen.
De veranderende rol van de overheid in ruimtelijke processen is, evenals in veel andere domeinen, een terugkerend punt van discussie. In 2013 onderzocht Wageningen Universiteit in samenwerking met o.a. de Vrije Universiteit ‘collaboratieve planningsdiscoursen’ in de regio’s Eindhoven en Parkstad Limburg. Dat zijn samenwerkingspraktijken in ruimtelijke planning inclusief de gedeelde denkbeelden die daarin tot uitdrukking komen.
We verwachtten hierin grote verschillen te vinden als gevolg van de verschillen in de ontwikkeling van beide regio’s. Eindhoven groeit immers als gevolg van een sterke regionale economie, terwijl Parkstad economisch zwak is en te maken heeft met bevolkingskrimp. De discoursen in beide regio’s ten aanzien van een participerende of een regisserende overheid komen echter sterk overeen. Wel zijn er belangrijke verschillen als het gaat om met wie de overheden samenwerken. In de regio Eindhoven bestaat het strategisch planningsnetwerk vooral uit overheden en internationaal georiënteerde technologiebedrijven. In Parkstad wordt juist strategisch de samenwerking gezocht met burgers en lokale bedrijven.
Collaboratieve planning maakt ruimtelijke ordening in principe inclusiever en volgens sommigen daarmee democratischer door diverse partijen te betrekken bij het planningsproces. Die samenwerking kan op allerlei manieren vorm krijgen, waarbij de overheid verschillende rollen aanneemt ten opzichte van andere partijen.
Wij hebben dat op basis van onze bevindingen in de regio’s Eindhoven en Parkstad Limburg als volgt geconceptualiseerd: een regisserende overheid zoekt actief de inbreng en participatie van maatschappelijke actoren (burgers en/of bedrijven), en een participerende overheid faciliteert initiatief van zelfsturende maatschappelijke actoren.
Een regisserende overheid nodigt partijen aan tafel en, in het geval van een gemeente, betrekt burgers om tot een goed en gedragen plan te komen. Participatie van maatschappelijke actoren bij initiatieven van een regisserende overheid houdt in dat burgers hun mening kunnen geven in overleg en inspraak, terwijl bij participatie van bedrijven vaker van samenwerking wordt gesproken.
In het geval van een participerende overheid en zelfsturende maatschappelijke actoren zijn de onderlinge rollen verschoven. Zelfsturende maatschappelijke actoren, in de vorm van burgers en/of bedrijven, nemen initiatief, bedenken een plan, voeren het uit en/of verzorgen het beheer. Een participerende overheid steunt en faciliteert dit, nodigt uit tot initiatief, en ondersteunt met bijvoorbeeld subsidies en advies.
De participerende overheid vervangt de regisserende overheid echter niet: één en dezelfde overheid kan beide rollen vervullen afhankelijk van de situatie.
In Parkstad Limburg krijgt de participerende overheid onder meer vorm in IBA Parkstad. Dat is een langjarige tentoonstelling van stadsvernieuwingsprojecten. Er is een open oproep gedaan aan burgers en bedrijven om met ideeën te komen. Alle initiatiefnemers wordt gevraagd een plan te maken voor het betrekken van de buurt. Ook op andere manieren probeert IBA Parkstad het gesprek en de samenwerking in de regio aan te wakkeren. Geselecteerde projecten komen in de etalage van IBA, maken kans op subsidie en worden in contact gebracht met andere initiatieven om uit te wisselen en van elkaar te leren. IBA Parkstad is zelf ook een manier voor de regionale overheden om te experimenteren met nieuwe vormen van sturing.
Een voorbeeld uit de regio Eindhoven is de Brainport Industries Campus. Dat is een initiatief van een coöperatie van zo’n 80 mkb-bedrijven in de hightechsector, voornamelijk toeleveranciers van ASML. Deze coöperatie wil een campus bouwen om goed bereikbaar te zijn, een mooie werkomgeving te hebben en dicht bij elkaar te zitten. Omdat dit goed past bij de regionale ‘Brainport strategie’ wordt toegestaan dat deze campus wordt gebouwd in het groene Landelijk Strijp. De coöperatie ontwikkelt niet alleen de gebouwen, maar ook de ruimte daartussenin. Dit wordt een openbaar park, een onderdeel van het grotere Brainport Park. Voor de gemeente is het aantrekkelijk dat de private partij openbaar groen realiseert en ook gaat onderhouden. Het initiatief wordt gefaciliteerd met investeringen door de provincie, mankracht voor het organiseren van het proces, en het soepel doorlopen van de procedures. Burgers daarentegen kunnen slechts op traditionele wijze participeren in lokale en regionale planvormingsprocessen en zijn niet betrokken in de samenwerking.
Waar in Eindhoven bedrijven in strategische ruimtelijke processen meepraten en volop ruimte krijgen voor eigen initiatieven zoals de Brainport Industries Campus, zijn burgers in die processen afwezig. Lokaal zijn burgers wel sterk georganiseerd en Trefpunt Groen Eindhoven is als samenwerkingsverband van groene burgerorganisaties een vaste gesprekspartner van de gemeente. Burgers hebben in de regio Eindhoven echter geen invloed op de strategische processen in het ‘Brainport’ netwerk, terwijl deze vergaande consequenties hebben voor de bewoners in de regio.
Zo is het ruimtelijke concept van de ‘Brainport Avenue’ leidend voor veel ruimtelijke ontwikkelingen. De representatieve democratie in de regio Eindhoven biedt nauwelijks tegenwicht tegen het Brainport circuit: de ontwikkeling van de regionale hightech economie domineert het regionale en lokale politieke discours. Grote beslissingen lijken geworteld in een exclusief, corporatistisch netwerk van overheden en bedrijven. Als de overheid vervolgens een sterk faciliterende houding aanneemt ten opzichte van initiatieven van deze hightech bedrijven, kunnen democratische principes op de tocht komen te staan.
In de praktijk zijn (overheids)planners nog erg op zoek naar wat een participerende overheid precies inhoudt en wat dit betekent voor het waarborgen van democratische waarden als gelijkwaardigheid, inclusiviteit en transparantie. Wat dat betreft kunnen zij, en specifiek ook Eindhoven, de kunst afkijken bij IBA Parkstad, waar ieders initiatief wordt aangemoedigd zolang dit bijdraagt aan flexibel ruimtegebruik, hergebruik van materialen en/of duurzame energie, een publiek karakter heeft en een open proces. IBA Parkstad heeft zelf een open, uitnodigende strategie en verlangt dit ook van projecten die het IBA-label krijgen. In plaats van een smalle focus op hightech, streeft IBA naar innovatie door ruimte te geven aan experiment en bottom-up initiatief, wat meer mensen de kans geeft om mee te doen. Een participerende overheid die democratische waarden versterkt, het kan dus wel.
—
Dit blog is gebaseerd op het recent gepubliceerde wetenschappelijke artikel: The participating government: Shifting boundaries in collaborative spatial planning of urban regions. Judith Westerink, Annet Kempenaar, Marjo van Lierop, Stefan Groot, Arnold van der Valk en Adri van den Brink. (Environment and Planning C: Government and Policy 0263774X16646770, first published on May 4, 2016.)
Het onderzoek maakte deel uit van het AESUS project binnen het programma Urban Regions in the Delta van VerDuS, gefinancierd door NWO.
Annet Kempenaar Onderzoeker
Annet Kempenaar is landschapsarchitect en doet promotieonderzoek bij de leerstoelgroep Landschapsarchitectuur aan de Wageningen Universiteit. Zij onderzoekt de rol van regionaal ontwerpen in strategische ruimtelijke planvorming.
Judith Westerink Onderzoeker
Judith Westerink werkt als onderzoeker bij Alterra Wageningen UR. Zij kijkt met een planologische / bestuurskundige blik naar ontwikkelingen op het gebied van natuur en landbouw, stad en land. Zij was onder meer projectleider van het onderzoek Boeren voor Natuur.