Kort geleden werd de Omgevingswet met een ruime meerderheid door de Eerste Kamer aangenomen. Op het eerste gezicht lijkt dit niet verwonderlijk, aangezien er niet veel instaat dat direct aanstoot kan geven. Het is immers een raamwet en geen in detail uitgewerkt wettelijk kader voor de ontwikkeling van onze leefomgeving. Het zou wel verwonderlijk moeten zijn. Recent publiceerde het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) – op verzoek van het ministerie van Infrastructuur en Milieu – een kritisch essay over de Omgevingswet. Kritiek die het best samengevat kan worden als dat het SCP waarschuwt voor naïviteit in omgevingsbeleid: “De inrichting van onze omgeving is geen ‘pretpong’.”
De analogie met ‘pretpong’ maakte voor mij dat het lezen van het 110 pagina’s tellend essay van het SCP (met de niet heel aansprekende titel ‘Niet buiten de burger rekenen!’) uiteindelijk minder de beproeving werd die ik had verwacht. Het SCP verwijst ermee naar een sketch van Van Kooten en De Bie waarin Bie probeert Koot de beginselen van ‘pretpong’ bij te brengen: een variant van tafeltennis, maar dan zonder netje, zonder puntentelling en vooral: zonder winnaar en zonder verliezer. Pretpong is puur gericht op het esthetische genoegen elkaar zo mooi, ontspannen en sierlijk mogelijk het balletje toe te spelen.
De inrichting van de omgeving is echter geen pretpong, zegt het SCP. Het gaat er wel degelijk om de knikkers, met winnaars en verliezers, uitzonderlijke gevallen van schitterende win-winsituaties daargelaten. De gedachte die na het lezen van het essay blijft hangen, is dat we moeten oppassen voor naïviteit in omgevingsbeleid.
De nieuwe omgevingswet is gebaseerd op een visie waarin overheid, bedrijfsleven en burgers met minder regels en meer verantwoordelijkheid samenwerken aan het beschermen en benutten van onze leefomgeving. De verwachtingen over die samenwerking lijken hooggespannen. Partijen die initiatief nemen voor een ruimtelijke ontwikkeling of het opstellen van een ruimtelijke visie gaan vroegtijdig met andere belanghebbenden in overleg om vervolgens naar ieders tevredenheid overeenstemming te bereiken. En als er mensen zijn die te lijden hebben van een initiatief, ontvangen zij voldoende compensatie. Bij dit alles is er dan ook nog oog voor toekomstige belanghebbenden.
De eerste naïviteit is dat de hele omgevingswet nu louter gestoeld lijkt op win-winsituaties, alsof er bij ruimtelijke ingrepen geen sprake is van uiteenlopende en met elkaar conflicterende waarden en belangen. De Rijdende Rechter krijgt het druk – weer zo’n heerlijke verwijzing in de lange tekst van het essay. In het slechten van belangentegenstellingen is het bovendien de vraag of er nog goed oog is voor toekomstige belangen. Het SCP ziet hier nieuwe beroepen ontstaan: de omgevingsmediator en de gebiedsregisseur. Deze laatste verbindt uiteenlopende belangen, mensen, instanties en financiële stromen en kijkt daarbij ook naar omgeving, landschap en maatschappelijke kwesties in het gebied.
Afgezien van botsende belangen zijn er in realiteit bovendien legio voorbeelden van initiatiefnemende partijen – marktpartijen én overheden – die vooral hun best doen om geen slapende honden wakker te maken. Zij hebben helemaal geen zin om vroegtijdig in gesprek te gaan met belanghebbenden. Soms is het zelfs naïef om vroegtijdig transparant te zijn over plannen. Denk bijvoorbeeld aan hoe in de jaren 80 open werd gecommuniceerd over waar de VINEX-wijken precies moesten komen, waarop marktpartijen op de gemarkeerde locaties snel land van boeren opkochten. Zo hadden ze zich van een marktpositie in de ontwikkeling van de wijken verzekerd, of in ieder geval van een mooie afkoopsom.
Een tweede naïviteit waar het SCP voor waarschuwt, is de aanname die doorklinkt in de Omgevingswet dat burgers de capaciteit – in vaardigheden en tijd – hebben om actief mee te doen in het construct van het nieuwe omgevingsbestel. Volgens het SCP dreigt de burger overbelast te raken doordat hij in de participatiesamenleving al zo veel dingen op zijn bordje krijgt. Ook zonder dit perspectief van dreigende overbelasting hebben mensen over het algemeen gewoon meer aan hun hoofd en meer te doen dan participeren in het omgevingsbestel.
Hoe onbegrijpelijk ook (voor de ruimtelijke professional), er zijn heel veel mensen die het weinig interesseert. Het aantal burgers dat denkt: “Laat ik me eens tegen de nationale omgevingsvisie aanbemoeien,” is schrikbarend klein. Net als het aantal ruimtelijke professionals dat zulke bemoeienis vervolgens serieus zal nemen.
Ook op lokale schaalniveau van de eigen directe leefomgeving zijn er maar weinig mensen die zich, zonder dat er iets is om tegen in opstand te komen, langdurig zullen inzetten in de eindeloze procedures van het opstellen van een visie. Laat staan dat zij er zin in hebben veelvuldig in overleg te gaan met een initiatiefnemer over hoe deze een plan kan aanpassen tot het tot tevredenheid is van ook andere belanghebbenden.
De presentatoren van het tv-programma De slag om Nederland: Roland Duong, Teun van de Keuken en Andrea van Pol. Zij stelden in dit programma misstanden in de ruimtelijke ordening aan de kaak. (foto: Merlijn Doomernik)
Een derde naïviteit is dat ‘de burger’ in de Omgevingswet wordt voorgesteld als een uniforme actor. Als ‘de burger’ participeert, is het de vraag wie deze burger is. Het zal een bepaalde groep in de samenleving zijn die van zich laat horen. Degenen die de juiste taal spreken en de weg weten in het bestel. Soms zijn het ware ‘participatieprofessionals’ die het beeld domineren; hoogopgeleide mannen van middelbare leeftijd uit de middenklasse en in de grote steden mensen uit de creatieve sector (vooral architecten, bouwkundigen en planologen) en sociale ondernemers. De ‘landmakers’ en de ‘stadsmakers’ in het jargon van de vakwereld.
Het SCP signaleert hier een spanningsveld tussen een participatieve democratie (de doe-democratie) en de representatieve democratie (de politiek). Wie bepaalt uiteindelijk de ontwikkeling van onze omgeving? Een notie die urgenter wordt als je van mening bent dat mensen tegenwoordig het algemeen belang al snel verwarren met een optelsom van eigen belangen. En nog urgenter als je bedenkt dat er wijken, of zelfs regio’s zijn met minder mondige en daadkrachtige bewoners. De waarschuwing die het SCP dan ook meegeeft, is dat gewaakt moet worden voor grotere sociale en regionale ongelijkheden.
De laatste naïviteit die het SCP blootlegt, is dat er te gemakkelijk van uitgegaan wordt dat de burger informatie tot zich kan nemen. De context van de nieuwe omgevingswet is er een waar aan de ene kant steeds meer informatie direct online beschikbaar wordt gemaakt. Nu al staan er steeds meer bestemmingsplannen online op ruimtelijkeplannen.nl en straks komt nog meer ruimtelijke informatie beschikbaar via ‘De Laan van de Leefomgeving‘. Aan de andere kant wordt het voortbestaan van kritische (lokale) pers bedreigd, terwijl de pers een belangrijke rol speelt in het vertalen en kritisch bevragen van ruimtelijke plannen en processen.
Er zijn tegenwoordig meer persvoorlichters dan journalisten. Het is de vraag in hoeverre er sprake kan zijn van kritische waarheidsvinding en debat als zij de informatievoorziening verzorgen. Burgerjournalistiek – burgers die zelf onderzoek doen en verslag uitbrengen – kan hier tegenwicht aan bieden. Maar wat is de kwaliteit hiervan, op welke podia ventileren ze hun bevindingen en welk publiek debat vindt er plaats? Een veelheid van online platforms waar vooral gelijkgestemden elkaar vinden, maken van de podia eerder ‘echokamers’ dan het decor van zorgvuldige opinievorming.
Het SCP vindt het een verantwoordelijkheid van de overheid om het open en democratisch gehalte van berichtgeving, waarheidsvinding en opinievorming in het oog te houden, en een eventueel gebrek daaraan desnoods te agenderen. Dat is een mooi statement, maar wellicht is het SCP hier zelf wat naïef.
Vier keer naïviteit die het SCP met het essay blootlegt. Grote vraagstukken die beantwoord moeten worden in de uitwerking van de Omgevingswet. Antwoorden die zeker ook politiek zullen zijn. Het lastige is alleen dat de politiek nu verder buitenspel staat.
De Omgevingswet wordt namelijk verder uitgewerkt in vier algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s), die in werking treden als ze door minister en Koning getekend zijn. De hele procedure in de Tweede en Eerste Kamer wordt bij AMvB’s in principe overgeslagen. In de Omgevingswet staat dat het Rijk een Nationale Omgevingsvisie moet opstellen, wellicht dat er hierbij dan nog politieke aandacht voor bepaalde punten komt. Maar is dat wel zo? Volgens de website van het Rijk zal de Nationale Omgevingsvisie worden vastgesteld door het kabinet en lijken er ook hier geen Kamers aan te pas te komen.
Dus komt het op de vakwereld aan om de uitwerking van de Omgevingswet en het opstellen van de Omgevingsvisie te beïnvloeden. Daar is het vooralsnog relatief stil. Zijn we in slaap gesukkeld? Te druk met andere zaken? Laten we daar verandering in brengen. RUIMTEVOLK biedt podium. Ook organiseren we zelf debat om de Omgevingswet, de Nationale Omgevingsagenda en Omgevingsvisie kritisch te bevragen en kritische input te leveren. Een voorbeeld daarvan is Next Steps, de talkshow die we in april, mei en juni – in samenwerking met de IABR – organiseren.
—
Lees ook:
De amputatie van stedelijke herverkaveling, door Edwin Buitelaar waarin hij waarschuwt voor instrumentalisme in de wetgevingspraktijk, die met de Omgevingswet op de loer ligt.
Foto boven: Sander Fontein (Flickr / CC BY-ND 2.0)
Judith Lekkerkerker
Judith is adviseur, onderzoeker en schrijver op het gebied van stedelijke en regionale ontwikkeling.
