Gaat gebiedsgericht (echt) werken?

13 februari 2016  /  Stan Majoor

Dit artikel komt uit het RUIMTEVOLK archief (2007-2017)

Gebiedsgericht werken heeft het retorische tij mee. Praat met beleidsmakers en lees rapporten: het bevredigt de roep om meer eigenaarschap en betrokkenheid bij buurten en wijken en het past bij een overheid in een ‘energieke’ samenleving. Tegelijkertijd zijn we ons meer bewust dat problemen en oplossingen bijna altijd gezocht moeten worden op het raakvlak van ruimtelijke schaalniveaus. De zoveelste lege verbale vernieuwing van ons vakgebied? Nee, een pleidooi voor gewoon doen, met twee aandachtspunten.

Gebiedsgericht werken staat kortweg voor een filosofie en methode om op een bepaalde plek naar problemen en kansen te kijken én te handelen. En dit op een manier die sectoren en beleidskokers doorbreekt. Klinkt logisch, en eigenlijk ook niet zo heel nieuw. In het ruimtelijke domein zagen we deze beweging al enkele decennia geleden, toen het ‘bouwen voor de buurt’ in samenspraak met bewoners opkwam als alternatief voor grootschalige stedelijke vernieuwing, allereerst in Rotterdam. Ook nu is het doel een alternatief te zoeken voor logge centrale systemen van sturing door meer ruimte te geven voor lokale afwegingen op het raakvlak van ruimtelijk, sociaal en economisch beleid. Het gaat echter niet alleen om het schaalniveau waarop allerlei partijen stadsontwikkeling, in de brede zin, vorm willen geven, het is ook een poging de systeemwereld van het openbaar bestuur beter in lijn te brengen met veranderende maatschappelijke verhoudingen. Het past bij een tijd van een ‘energieke samenleving’, waarin bewoners en ondernemers zich vaak lokaal willen inzetten voor medemensen of de buurt.

Systeemwereld

Amsterdam is een voorbeeld van een gemeente die begonnen is het gedachtegoed van gebiedsgericht werken tot de officiële werkwijze te maken. Er is een heuse gebiedscyclus ontwikkeld (zie afbeelding). Deze bestaat daar uit:

1. een gebiedsanalyse (eens per jaar): het in kaart brengen van ‘kansen en bedreigingen’ in een gebied,
2. een gebiedsagenda (eens per vier jaar): ‘de agenda voor de inzet in het gebied’ met te behalen doelen, resultaten en prestaties,
3. een gebiedsplan (eens per jaar): het ‘uitvoeringsplan’ van de agenda met maatregelen, activiteiten en projecten en tenslotte
4. een gebiedsmonitor (eens per jaar) waarmee ‘getoetst wordt of de doelen uit de gebiedsagenda en de uitvoeringafspraken uit het gebiedsplan bereikt zijn’.

Vooral stap 2 en 3 uitaard in nauwe samenwerking met bewoners, ondernemers en maatschappelijke partijen.

Infographic Gebiedsgericht Werken in Amsterdam. Bron: Gemeente Amsterdam

Infographic Gebiedsgericht Werken in Amsterdam. (Bron: Gemeente Amsterdam)

Wat zien we hier? Het lijkt op het eerste gezicht op een poging een taart te bakken met als ingrediënten de aloude cyclus van rationele planvorming (onderzoek, verkennen alternatieven, vergelijking alternatieven, (politieke) keuze, implementatie, evaluatie), een flinke scheut New Public Management (SMART doelstellingen van de overheid, nadruk op prestaties en verantwoording) en een klontje stadsmakerslogica: bewoners aan zet, leve-de-participatie en de overheid als facilitator!

Het is makkelijk deze typische ‘systeemwereld reflex’ om een vernieuwend idee meteen weer in te kapselen in procedures en werkwijzen te ridiculiseren. Het Amsterdamse voorbeeld toont voor mij aan dat overheden worstelen met aan de ene kant de behoefte aan innovatie en vernieuwing en aan de andere kant de noodzaak tot orde, controle en verantwoording. Beide zijn even ‘waar’. Het naast elkaar bestaan van verschillende overheidsrollen lijkt kenmerkend voor deze tijd (1). De oplossing uit dit conflict is meestal vooral pragmatisch: proberen het goede te doen. Maar dan zijn er nog wel enkele aandachtspunten voor overheid en maatschappij te formuleren.

Fieldlab Amsterdam Oost (Bron: HvA)

Fieldlab Amsterdam Oost (Bron: HvA)

Aandachtspunten

De vraag blijft namelijk ieder situatie: wat zijn problemen in een gebied en wat zijn gebiedsproblemen? (2). Dit is belangrijk in de afweging van oplossingen. Gebiedsproblemen rechtvaardigen een gebiedsgerichte aanpak waar in een bepaalde ruimtelijke eenheid integraal wordt gezocht naar oplossingen. Problemen in een gebied – zoals obesitas, maar denk bijvoorbeeld ook aan jeugdwerkeloosheid, leegstand of juist drukte – gaan waarschijnlijk lijden onder nieuwe begrenzingen die vaak arbitrair zijn en een bestuurlijke logica volgen. Hier zou een veel meer sectoroverstijgende aanpak voordeel bieden. Het onderscheid tussen deze schaalniveaus zou dan ook duidelijk naar voren moeten komen in gebiedsgericht werken.

Recent was ik bij de bestuurscommissie Amsterdam-West waar het lokale gebiedsplan werd behandeld. Het viel me op dat de insprekers daar toch vooral bezorgd waren over zaken dicht bij hun eigen voordeur.

In de provincie Groningen wordt, net als in veel andere krimpgebieden, naarstig gezocht naar oplossingen voor leegstand samen met bewoners en vastgoedeigenaren (3). Lokale oplossingen hebben meerwaarde. Maar ze hebben vooral effect in samenhang met beslissingen die op hele andere ruimtelijke schaalniveaus worden genomen, bijvoorbeeld over aardbevingsschade. Tegelijkertijd zijn de diepere demografische, culturele, sociale en financiële oorzaken van de leegloop van gebieden nauwelijks lokaal te beïnvloeden. Door krimp puur als een lokaal probleem (gebiedsprobleem) te zien wordt de politieke urgentie op hoger schaalniveau die juist nodig is voor problemen in een gebied, mogelijk verzwakt.

Het schakelen hiertussen is eufemistisch gezegd nogal een uitdaging. Recent was ik bij de bestuurscommissie Amsterdam-West waar het lokale gebiedsplan werd behandeld. Het viel me op dat de insprekers daar toch vooral bezorgd waren over zaken dicht bij hun eigen voordeur. Maar die gebiedsproblemen (drukte, overlast) vinden hun kern wel in veel bredere ontwikkelingen en politieke keuzes in de stad en daarbuiten. In dit soort situaties zou gebiedsgericht werken dus moeten leiden tot gesprekken, analyses en oplossingen voorbij (nieuwe) gebieds-oogkleppen in relaties met andere (hogere) ruimtelijke schaalniveaus.

Een tweede aandachtspunt ligt erin dat gebiedsgericht werken ook de acceptatie betekent van (toenemende) ongelijkheid tussen wijken. Verschillen tussen plekken waar bewoners en ondernemers, vaak in nauwe samenwerking met de overheid, nieuwe oplossingen creëren, en plekken waar dit niet tot stand komt. Justus Uitermark wijst er terecht op dat de veelgeroemde door buurtbewoners gerunde leeszaal in het Rotterdamse Oude Westen niet heeft voorkomen dat in veel andere wijken geen alternatief kwam voor gesloten bibliotheken. Ook de opkomende stadsdorpen waar ouderen steun aan elkaar vinden zijn in Amsterdam oververtegenwoordigd in wijken met sterkere sociale structureren. In een land met een – tot voorkort – dominante gelijkheidscultuur en een centraal systeem van belastingheffing is het de vraag of grote(re) verschillen tussen buurten qua overheidsinzet wenselijk en rechtvaardig zijn. Wanneer gebiedsgericht werken vooral het faciliteren van initiatief uit wijken betekent zal dat gebeuren.

Hoe verder?

Gebiedsgericht werken heeft – tot nu toe – het retorische tij mee. Maar dat zal alleen zo blijven als het ook resultaten oplevert. Lukt het de overheid via gebiedsgericht werken te komen tot het doorbreken van verkokering, het mobiliseren van nieuwe groepen en daadwerkelijke sociale innovatie? Een ‘kanteling’ van de overheid naar meer maatwerk en aandacht voor het specifieke kan een goede balans zijn op doorgeschoten hiërarchische sturing. Maar we moeten ook niet vergeten dat het juist een taak van de overheid is om regels te stellen, om de wet te handhaven, om te handelen volgens de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (zorgvuldigheid, rechtszekerheid etc.) en het algemeen belang en dat van toekomstige generaties te bewaken. Juist wanneer de overheid zich via gebiedsgericht werken meer open gaat stellen voor coproductie van beleid met burgers en ondernemers moet deze zorgvuldigheid vooropstaan.

De praktijk van het gebiedsgericht werken leert dat vooral de frontlinie professionals (gebiedsmanagers, gebiedsmakelaars etc.) in lastige posities komen waarin ze enerzijds mee willen bewegen met de energie in wijken en anderzijds de eerste representant zijn van een complexe overheidsorganisatie met soms tegenstrijdige doelstellingen achter hen. Zij moeten support krijgen vanuit hun organisatie, inclusief hun politieke bestuurders, om deze rol zo goed mogelijk in te vullen.

Mijn tussenconclusie is dat gebiedsgericht werken alleen rechtvaardige resultaten kan boeken wanneer de overheid een balans vindt tussen een meer participerende en meer regulerende taak. Niet alleen omdat er maar weinig problemen zijn die puur gebiedsgericht kunnen worden opgelost, maar ook omdat de overheid een rol moet houden in het realiseren van een speelveld waarin iedere wijk vooruit kan komen.

Download of bekijk via deze link de uitgave ‘Werken in een gebied: gewoon doen in Amsterdam

Noten:
(1) Van der Steen e.a., 2014
(2) Musterd en Ostendorf, 2009
(3) zie bijvoorbeeld Galjaard en Zuidema, 2015

Referenties:
– Galjaard, R. en Zuidema, E. (2015) Gronings Gereedschap voor particulier woningbezit. Rooilijn, 48(5), p. 414-419.
– Musterd, S. en Ostendorf (red.) (2009) Problemen in wijken of probleemwijken? Assen: Van Gorcum.
Steen, M. van der, Scherpenisse, J., Hajer, M., Gerwen, O-J van, en Kruitwagen, S. (2014) Leren door doen – Overheidsparticipatie in een energieke samenleving, Den Haag: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur en Planbureau voor de Leefomgeving.

Foto boven: Fieldlab Amsterdam Oost (Bron: HvA)


Stan Majoor

Over de auteur

Stan Majoor is lector Coördinatie Grootstedelijke Vraagstukken aan de Hogeschool van Amsterdam



Ook interessant:

Gevangen in de digitale laag

Gerald Hopster

NOVI: Een hoopvol perspectief?

Peter Paul Witsen

Het platteland verandert sneller dan de stad

Anne Seghers