De Omgevingswet is inmiddels met grote steun (144 stemmen vóór) aangenomen door de Tweede Kamer. Voor een dergelijke grootscheepse wetgevingsoperatie is dat een prestatie van formaat. Toch moet tevredenheid hierover het trekken van lessen niet in de weg staan. In de Omgevingswet is een nog niet ingevuld hoofdstuk over eigendom en herverkaveling opgenomen. Dat dit hoofdstuk het ‘instrument’ stedelijke herverkaveling gaat bevatten lijdt geen twijfel, de vorm waarin is nog onderwerp van debat. Edwin Buitelaar meent dat over het ‘instrument’ an sich echter een te weinig fundamentele discussie heeft plaatsgevonden. Hij waarschuwt voor instrumentalisme in de wetgevingspraktijk.
Bij gebiedsontwikkeling staan bestaande eigendomsposities de uitvoering van een planologisch besluit soms in de weg. Vaak is er daarbij sprake van een hold-out: het proces waarbij één of meerdere grondeigenaren niet of alleen tegen een (te) hoge prijs mee willen werken aan de realisatie van een plan. Stedelijke herverkaveling is een manier om andere eigendomsgrenzen, in lijn met het plan, publiekrechtelijk af te dwingen. Het Duitse systeem van de Umlegung vormt de inspiratie voor de Nederlandse discussie hierover (1). In tegenstelling tot het Duitse systeem heeft de Minsiter laten weten een vrijwillige variant voor te staan. Een vrijwillge variant is echter vlees noch vis: het biedt nauwelijks meerwaarde ten opzichte van het huidige instrumentarium. Daar lijken alle experts het wel over eens.
Schematische weergave ‘stedelijke herverkaveling’ (bron: RUIMTEVOLK)
Mijn bezwaar zit hem veel meer in de wijze waarop discussies binnen het wetgevingstraject rondom stedelijke herverkaveling tot nu toe zijn gevoerd. De focus heeft vooral gelegen op hoe stedelijke herverkaveling in de praktijk zou kunnen werken. Aan ‘pilots’ geen gebrek. De discussie over nut en noodzaak is niet of nauwelijks gevoerd. Gaat er nu vaak iets mis? Gaan plannen vaak niet door omdat enkele eigenaren niet meewerken? Werkt onteigening niet of onvoldoende? Is in winkelgebieden met veel leegstand het probleem niet veel meer de versnippering van huurrechten dan de versnippering van het grondeigendom?
Die vragen werden onvoldoende gesteld, laat staan beantwoord (2). Hierdoor lijkt stedelijke herverkaveling een oplossing op zoek naar een probleem. Dit is opvallend. In het traject van Eenvoudig Beter was het doel vooral minder regels. Degenen die nieuwe regels wensten moesten dus met een bijzonder goed verhaal komen over nut en noodzaak; de bewijslast lag bij hen. Dat verhaal kwam er niet in het geval van stedelijke herverkaveling.
Naast de gebrekkige onderbouwing van nut en noodzaak is ook het instrumentalistische karakter van de discussie problematisch. Stedelijke herverkaveling is steevast gepresenteerd als ‘instrument’ om bepaalde beleidsdoelen te bereiken. Dit past in een bredere tendens van instrumentalisme binnen het publiekrecht (3).
Wetgeving vervult van oudsher echter niet alleen een sturingsfunctie maar ook een waarborgfunctie: het beschermt burgers tegen de overheid en macht in het algemeen. In tijden van instrumentalisme worden burgers – dus ook grondeigenaren – al snel als ‘hindermacht’ gezien, als een obstakel dat moet worden weggenomen. Dat is ook het geval bij stedelijke herverkaveling.
In het debat erover is weinig aandacht geweest voor de bredere rechtssociologische en -filosofische vragen. Van der Krabben hekelt het feit dat, gezien de keuze van de Minister voor de vrijwillige variant, het eigendomsrecht blijkbaar nog altijd een ‘heilig huisje‘ is. Mij lijkt het echter een groter probleem als fundamentele rechten worden geslachtofferd voor een onvoldoende doordacht instrumenteel idee.
De instrumentalistische tendens wordt in het proces richting een publiekrechtelijke regeling voor stedelijke herverkaveling versterkt door de samenstelling van de ‘discourscoalitie’ (4). De partijen vertegenwoordigd in deze coalitie – het Kadaster, adviesbureaus, (oud)bestuurders en enkele wetenschappers – proberen allen stedelijke herverkaveling aan de man te brengen. Mouter en Pelzer constateerden eerder op RUIMTEVOLK dat het ruimtelijk debat in het algemeen wordt gedomineerd door verkopers en dromers; critici en realisten zijn minder prominent aanwezig. In het geval van stedelijke herverkaveling lijken vooral de verkopers goed vertegenwoordigd.
Laten we hopen dat het debat over nieuwe instrumenten in het vervolg – denk aan de te verwachten (hernieuwde) discussies over verhandelbare ontwikkelingsrechten, onteigening tegen gebruikswaarde, een planbatenheffing of afsplitsbare bouwrechten – principiëler wordt gevoerd en dat er een sterker tegengeluid wordt georganiseerd. Daar is goede wetgeving bij gebaat.
—
Voetnoten:
(1) Zie bijvoorbeeld A. Bregman & H. de Wolff (2011), Herverkaveling op ontwikkelingslocaties. Den Haag: IBR.
(2) Ook het rapport van de Commissie Stedelijke Herverkaveling besteedt hier, ondanks een paragraaf getiteld ‘Nut en noodzaak’, niet of nauwelijks aandacht aan.
(3) W.G.M. Salet (1994), Om recht en staat. Den Haag: Sdu Uitgevers
(4) M. Hajer (1995). The politics of environmental discourse. Ecological modernization and the policy process. Clarendon Press.
Foto boven: De Voorstraat in Dordrecht, één van de gebieden met een pilot stedelijke herverkaveling. De pilot heeft uiteindelijk niets opgeleverd, het lukte niet om alle vastgoedeigenaren achter de plannen te krijgen. (foto: Bert Knot, Flickr CC By-SA 2.0; uitgesneden)
Edwin Buitelaar senior onderzoeker
Edwin Buitelaar is werkzaam als senior onderzoeker en programmaleider bij het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Daarnaast is hij als research fellow verbonden aan de Amsterdam School of Real Estate (ASRE). Voordien werkte hij als onderzoeker en docent bij de Radboud Universiteit Nijmegen, alwaar hij ook gepromoveerd is (in 2007). Zijn onderzoek richt zich op het functioneren van grond- en vastgoedmarkten en op gebiedsontwikkeling. Hierbij besteedt hij aandacht aan zowel de juridisch-planologische als de financieel-economische kant.
