Een terugblik op 25 jaar Vinex laat zien dat beleidsnota´s de wereld niet veranderen. Maar goede beleidsnota´s leveren wel een nieuw perspectief. Ries van der Wouden vraagt zich af of er niet opnieuw een ´brutaal bod´ moet worden uitgebracht, waarin de overheid in ieder geval ambities uitspreekt over grote opgaven als de energietransitie.
Verbluffend veel van het huidige Nederland is de laatste vijfentwintig jaar tot stand gekomen. Na de publicatie van de Vierde Nota over de ruimtelijke ordening in 1988 is Nederland flink op de schop gegaan, in stad en land. Schiphol en de Rotterdamse haven promoveerden tot ‘mainports’ en breidden uit, de Betuwelijn en de HSL werden aangelegd. In onbruik geraakte stedelijke gebieden veranderden in nieuwe woon- en werklocaties, zoals het Oostelijk Havengebied in Amsterdam, de Kop van Zuid in Rotterdam en Maastricht Céramique. Aan de stadsranden verschenen de Vinex-wijken, begeleid door heftige debatten tussen bewonderaars en critici. In het landelijk gebied kwam de Ecologische Hoofdstructuur tot stand. Schiep Nederland eeuwenlang zijn polders;nu werd vooral ‘nieuwe natuur’ aangelegd, met de Oostvaardersplassen als icoon. En de uiterwaarden van de rivieren werden herschapen tot natuurlijke waterbergingsgebieden.
Samenmet enkele collega’s van het PBL heb ik de ruimtelijke ontwikkelingen in deze periode in beeld gebracht. Het resultaat is vastgelegd in het boek De metamorfose van Nederland 1988-2015. Veel is veranderd, maar lang niet alles blijkt door het beleid te komen. Beleidsnota´s veranderen de wereld niet. Maar goede beleidsnota´s leveren wel een nieuw perspectief en zijn het versnellingszout voor maatschappelijke ontwikkelingen. Dat is precies wat de Vierde Nota en de daaropvolgende Vinex deden. Dat is duidelijk te zien aan de binnenstedelijke projecten. Het internationale economische tij zat mee. Steden raakten eind jaren tachtig weer meer in trek als vestigingsplaats voor bedrijven en huishoudens.
Toen de Vierde Nota verscheen was Amsterdam al begonnen met het herontwikkelen van het Oostelijk Havengebied en ook voor Maastricht Céramique lagen de plannen al klaar. De Vierde Nota nam deze projecten op als ‘sleutelprojecten’, tilde ze daarmee naar een nationaal niveau en zorgde zo voor een versnelling van de binnenstedelijke herontwikkeling in andere steden.
Ironisch genoeg leverde soms ook mislukt beleid een positieve bijdrage. Dat gold bijvoorbeeld voor het knooppuntenbeleid, bedoeld om de ruimtelijke investeringen zoveel mogelijk plaats te laten vinden in een beperkt aantal steden. Dat beleid was al snel verwaterd, doordat de politieke lobby ervoor had gezorgd dat het aantal knooppunten flink was uitgebreid. Maar ook toen vielen er steden buiten de boot, zoals Den Bosch. Die stad werd daardoor extra geprikkeld om zich te profileren, en dat is met het Paleiskwartier uitstekend gelukt.
Soms pakte het beleid op de lange termijn anders uit dan aanvankelijk gedacht. Dat geldt bijvoorbeeld voor de Vinex-wijken aan de randen van de steden. Gebouwd vanuit het idee van de ´compacte stad´. Anders dan de groeikernen uit de periode ervóór moesten de Vinex-wijken onderdeel worden van de bestaande steden zelf en een bijdrage leveren aan de economische vitaliteit van die steden. Goed gelukt, zou je vijfentwintig jaar later zeggen. Overal rondom de grote steden zijn nieuwe wijken gebouwd, en daarmee zijn vooral de middeninkomens weer met de stad verbonden. Maar hoe zit dat met de compacte stad?
Wie beter naar de huidige kaarten van Nederland kijkt, ziet dat die compacte stad naar de achtergrond is verdwenen en dat de stedelijke netwerken in opkomst zijn. Dat komt deels doordat veel nieuwe Vinex-wijken niet organisch met de bestaande steden verbonden zijn, maar vaak hiervan gescheiden zijn door spoorwegen, snelwegen en kanalen. Die Vinex-wijken werden de woonplek van de ´netwerkstedelingen´, huishoudens met twee banen op verschillende locaties en een hoge mobiliteit. Maar daarnaast waren ten tijde van Vinex de voormalige groeikernen óók ‘bestaande stad’ geworden. Groeikernen als Almere, Zoetermeer en Houten kregen hun eigen Vinex-wijken, en de verstedelijking speelde als het ware ´haasje-over´ met het groeikernenbeleid. Zo werd niet de compacte stad, maar het stedelijk netwerk bediend.
Bijna net zo indrukwekkend als de ruimtelijke metamorfose van Nederland is de omslag in de ruimtelijke ordening zelf. In de jaren tachtig van de vorige eeuw was de ruimtelijke ordening in de versukkeling geraakt. Er waren weinig urgente grote opgaven meer en de ruimtelijke ordening was verstrikt in steeds complexere procedures. De Vierde Nota werd een grote vernieuwingsimpuls. Wat was het geheim van het succes?
De Vierde Nota slaagde erin om een aanvankelijk economische opgave, de gevolgen van de eenwording van de Europese markt in 1992, te ´reframen´ als een ruimtelijk probleem. De Vierde Nota liet zien dat Nederland de nieuwe concurrentie in Europa alleen aankon door forse ruimtelijke investeringen in steden en infrastructuur. Zelf beschikte de ruimtelijke ordening niet over het benodigde geld, dus moest ze het hebben van andere beleidssectoren.
Het was ´een brutaal bod´ aan de beleidsburen. En dat bod slaagde. De jaren daarna verschenen een nieuw Structuurschema Verkeer en Vervoer, de Nota Volkshuisvesting in de Jaren Negentig, een Natuurbeleidsplan, twee Nationale Milieubeleidsplannen en het Structuurschema Groene Ruimte. Alleen uit de hoek van de economie bleef het lang stil, de economische wending van de Vierde Nota ten spijt. Pas in 1995 verscheen ‘Ruimte voor Regio’s’, waarmee de set beleidsnota’s van ruimtelijk relevante beleidssectoren compleet was. Al die nota’s deelden dezelfde ruimtelijke basis. Ze zijn een uitdrukking van de geslaagde modernisering van het ruimtelijk beleid in brede zin.
Zo bracht de Vierde Nota nieuwe vitaliteit in het nationale ruimtelijk beleid. Maar die vitaliteit is het afgelopen decennium behoorlijk weggezakt, eerst door decentralisatie, daarna door de vastgoedcrisis. Dat roept onwillekeurig de vraag op of er opnieuw een ´brutaal bod´ kan worden uitgebracht. Want ook nu zijn er grote opgaven zoals de energietransitie, die wellicht als ruimtelijke opgaven ´gereframed´ kunnen worden.
Maar de situatie is wel anders dan eind jaren tachtig. Want door de vastgoedcrisis is de ruimtelijk ontwikkelingsmachinerie van overheden en projectontwikkelaars stil komen te staan en daarbovenop is de maatschappelijke scepsis over overheidsingrijpen gegroeid. Tegelijkertijd zijn er veel lokale initiatieven. Daar zal in het opstellen van nieuwe ruimtelijke ambities terdege rekening mee moeten worden gehouden. Maar het mag ons niet verhinderen die ambities uit te spreken. Heeft de spreekwoordelijke brutale mens niet de halve wereld?
—
Foto boven: “Bleiswijk HSL” (Door: Theo Baart)
—
Lees meer over het boek “De ruimtelijke metamorfose van Nederland”.
Ries van der Wouden Sectorhoofd Ruimtelijke Ordening en Leefomgevingskwaliteit (PBL)
Ries van der Wouden is hoofd van de sector Ruimtelijke Ordening en Leefomgevingskwaliteit van het Planbureau voor de Leefomgeving. Eerder was hij onder meer hoofdredacteur van het vaktijdschrift Stedenbouw + Ruimtelijke Ordening. Hij publiceert over stedelijke ontwikkeling en ruimtelijke ordening en is hoofdauteur van het boek 'De ruimtelijke metamorfose van Nederland 1988-2015'. Daarin onderzoekt hij de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland na het verschijnen van de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening.
