Het realiseren van ruimtelijke kwaliteit bij nieuwe projecten is één van de belangrijkste vraagstukken in de komende Omgevingswet. Gemeentebesturen krijgen meer ruimte om in het belang van een ‘goede omgevingskwaliteit’ af te wijken van sectorale normen. En grote sprong Mooiwaarts,[1] die, als het goed is, een impuls geeft aan het lokale bestuur: minder gebonden in een technocratisch keurslijf kan een wethouder straks weer echt het verschil maken. Maar de checks and balances moeten in orde zijn.
Ons ruimtelijke-ordeningsstelsel is een product van het modernisme, een stroming in architectuur en stedenbouw die Nederland grofweg tussen 1945 en 1990 stevig in haar greep had. In het modernisme is functionaliteit het hoogste goed: een autoweg is uitsluitend bedoeld om auto’s van a naar b te brengen. Werken gebeurt in een gebied waarin de functie ‘werken is’, en aan een gebouw moet van buiten zichtbaar zijn, hoe het van binnen wordt gebruikt – een kantoor mag niet op een woning lijken. In de wijkgedachte uit de jaren vijftig was scheiding van functies het credo: wonen gebeurt voortaan in woonwijken, werken gebeurt elders en winkels worden geconcentreerd in winkelcentra. De huidige Wet ruimtelijke ordening is nog steeds gebaseerd op de principes van de functiescheiding: ieder stukje grond in Nederland heeft van de overheid één bepaalde bestemming gekregen. Er is ongeveer vijftien jaar gewerkt aan een ‘fundamentele herziening van de WRO’, maar de wet uit 2008 die daarvan het gevolg is, heeft de principes niet aangetast.
Nieuw systeem
“Wij willen een stad met buurten waar wonen, spelen, werken en leren vlakbij en door elkaar gebeurt voor jonge en oude mensen,” schreven actievoerders op muren in de Amsterdamse Nieuwmarktbuurt. Hoe vanzelfsprekend die wens nu ook moge klinken, veertig jaar na de stadsoorlog die hierover is gevoerd werken we nog steeds met wetgeving die op functiescheiding is gebaseerd.
We zijn van ruimtelijke ordening overgestapt op gebiedsontwikkeling, en inmiddels spreken we over ‘uitnodigingsplanologie’ en ‘organische stedenbouw’. De Omgevingswet moet die nieuwe begrippen van instrumenten voorzien, met synergie als oogmerk, in plaats van functiescheiding. We staan voor de uitdaging om een systeem te bouwen waarbij elk ruimtelijk initiatief niet alleen op zijn eigen merites wordt beoordeeld, maar met name op de meerwaarde die het oplevert voor de fysieke leefomgeving van ons allen.
Belangen
Boeiend is in dit verband de recente publicatie De Aantrekkelijke Snelwegomgeving (team Ruimtelijke Kwaliteit Nederland, april 2013)[2]. De aanleg van een snelweg is immers bij uitstek een monofunctionele bezigheid. Is eenmaal het tracé vastgelegd, dan moeten alle andere belangen wijken. Het is ondenkbaar dat een gemeente het tracé zou blokkeren wegens zwaarder wegende belangen. De klassieke werkwijze van Rijkswaterstaat was: breng de belangen in kaart die door de aanleg van de weg worden geschaad, en als je ze niet gewoon kan overrulen, dan compenseer je ze: door te betalen, meestal. Dat heeft een maximale oppositie tot gevolg, omdat moeilijk doen geld oplevert. Hoge kosten, veel vertraging en bergen juristerij.
De verlegging van de N322 (Beneden-Leeuwen) combineert wegverbetering met landart bij de afwatering, een picknickplaats op een nieuw recreatief wandelpad en bescherming van ecologische waarden. Foto: Skypictures voor Studio026
Er zijn inmiddels tal van voorbeelden van een andere manier van werken. Daarbij worden expliciete en latente belangen en wensen van omwonenden en overheden in kaart gebracht. Er wordt gepoogd om de investering in de weg te gebruiken als vliegwiel om die lokale belangen te honoreren. Er zijn voorbeelden waarbij de kruising van een snelweg met een waterloop leidt tot nieuwe ecologische en recreatieve verbindingszones[3], waarbij het doorsnijden van verdedigingslinies wordt aangegrepen om de cultuurhistorie beleefbaar te maken[4]. Unheimische plekken onder fly-overs zijn getransformeerd in winkel-, spel- of wateropvanggebied[5]. Door alert te zijn op deze potentiële ‘meekoppelende belangen[6]’ én door het realiseren van een hoge ontwerpkwaliteit van de weg zelf, neemt het draagvlak voor de ingreep toe, en de juristerij af – aldus oud-rijksadviseur Ton Venhoeven in de publicatie. Veel belangrijker is het gevoel van omwonenden dat niet een overheid hier iets ongewensts door een strot drukt, maar dat de weg het instrument is geworden om lang gekoesterde verlangens te realiseren: daarmee is de weg niet meer ‘hun’ weg, maar ‘onze’ weg.
Kwaliteitsgarantie
Ruimtelijke kwaliteit betreft een integrale benadering die als begrip de dikke Van Dale nog niet heeft gehaald.[7] Het gaat niet alleen om een ‘mooi’ ontwerp, het gaat ook om bruikbaarheid, om duurzaamheid, om het bedienen van zoveel mogelijk belangen zonder het primaire belang geweld aan te doen. De ‘toekomstwaarde, gebruikswaarde en belevingswaarde’ uit de Vierde Nota ruimtelijke ordening, in combinatie met de ‘ecologische, economische, sociale en culturele belangen’ uit de Habiforum-matrix leveren nog geen garantie voor omgevingskwaliteit. Ruimtelijke kwaliteit ontstaat niet vanzelf.
Het is dan ook niet genoeg om de verantwoordelijkheid ervoor bij het gemeentebestuur te leggen, zoals de concept-Omgevingswet doet. Checks and balances moeten garanderen dat de lokale bestuurders ook echt werk maken van hun nieuwe afwegingsruimte, en er verantwoordelijk mee om gaan. De expliciete zorgplicht die de wet bevat voor zowel gemeenten als initiatiefnemers biedt wellicht enige ruimte om laks gedrag juridisch aan te vechten. Maar dat kan alleen als helder is wat de gemeente onder omgevingskwaliteit verstaat en welke ambities er op dat terrein zijn. De zorgplicht blijft een lege huls, zolang gemeenten niet verplicht worden in een omgevingsvisie op te schrijven welke kwaliteit zij voor ogen hebben. Een visie die gebiedsgericht en op gemeentebrede schaal analyseert welke kwaliteiten er zijn (stedenbouwkundig, cultuurhistorisch, architectonisch, landschappelijk, ecologisch, economisch) en hoe die politiek gewaardeerd worden – zoals de Haarlemse Nota Ruimtelijke Kwaliteit doet, bijvoorbeeld.
Daarnaast is het nodig dat het gemeentebestuur op de hoogte is van de consequenties als er in het belang van de kwaliteit van een norm moet worden afgeweken. Zij moeten dus ondersteund worden met kennis over de normstellingen en de belangen die daarbij in het geding zijn, én met expertise over de kwaliteit van het gehele project. Gezien het grote aantal potentiële belangen dat gediend, dan wel genegeerd wordt, lijkt het noodzakelijk om te garanderen dat die ondersteuning volstrekt belangeloos en louter met het oog op de omgevingskwaliteit wordt verstrekt. Die steun kan verstrekt worden door een onafhankelijke commissie van deskundigen, zoals de Meerwaardecommissie in de provincie Noord-Brabant, door de talrijke ruimtelijke kwaliteitsteams die Nederland kent, of door een opgepluste welstands- en monumentencommissie.
—
Foto boven: De verbreding van de A12 heeft de bewoners in Velp en Arnhem aan beide zijden van de snelweg een opgeknapt park opgeleverd; een nieuwe fietsverbinding legt voor Arnhemmers het achterliggende recreatielandschap open. Foto: Erwin Zijlstra
[1] Deze aanpak is bepleit in de petitie Mooiwaarts, die in december 2012 namens 1.500 ondertekenaars aan minister Schultz van Haegen is overhandigd. Zie www.mooiwaarts.nl
[2] Tegen verzendkosten te bestellen bij [email protected]
[3] Kruising van de A35 met ‘De Doorbraak’, een 19 km lange beek ten oosten van Almelo.
[4] Bijvoorbeeld de kruising van de A2 met de Diefdijk bij Culemborg, of de kruising van de Grebbelinie en de A12 na Veenendaal.
[5] Onder de A8 in Koog aan de Zaan, bijvoorbeeld, of de ‘binnentuin’ van het Kleinpolderplein in Rotterdam.
[6] het begrip is geïntroduceerd door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in het rapport Ruimtelijke Ontwikkelingspolitiek uit 1998 en onderstreept in de verkenning Ruimtelijke Kwaliteit van de VROM-raad uit 2011.
[7] Aldus Marc Verheijen in De Architect (maart 2012)
Flip ten Cate Directeur en lobbyist
Flip ten Cate is directeur van de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit (v/h Federatie Welstand), de landelijke vereniging van welstands- en monumentencommissies en andere door overheden aangestelde onafhankelijke kwaliteitsadviesorganen, die zich de zorg voor de kwaliteit van de gebouwde omgeving aantrekt. Eerder was Ten Cate redacteur van Binnenlands Bestuur
