Tijdelijkheid als permanente strategie voor gebiedsontwikkeling

27 april 2012  /  Dries Drogendijk

Dit artikel komt uit het RUIMTEVOLK archief (2007-2017)

Het is altijd goed om argwanend te zijn over algemene wijsheden. Zit de woningmarkt muurvast? Nonsens. In Amsterdam verhuist elk jaar bijna één vijfde van de bewoners. Neemt de filedruk af door meer asfalt? Het is een gouden regel dat op den duur de fileforens een dorp verderop gaat wonen zodat de uiteindelijke reistijd even lang blijft. Een andere breed verkondigde wijsheid is dat de crisis tot een onoverkomelijke bulk aan braakliggende kavels leidt. Zo staat in Amsterdam een stuk grond braak met de omvang van IJburg. Maar de stad zit niet bij de pakken neer. Sterker, Amsterdam heeft al eeuwenlang ervaring met tijdelijkheid. Zo is in de 17e eeuw de Amstelkerk op het Amstelveld als tijdelijke predikschuur neergezet. Ooit zou er een robuuste stenen kerk naast worden gebouwd. Of neem de tuindorpen in Amsterdam Noord. Ze werden na de Eerste Wereldoorlog gebouwd als tijdelijke nooddorpen. Een eeuw gelden had niemand kunnen bedenken dat dit anno 2011 gewilde woonbuurtjes zouden zijn.

Zwemmen in de Amstel
Tijdelijkheid is al eeuwenlang een beproefde strategie bij stedelijke ontwikkeling, maar sinds de financiële crisis is de urgentie groot om nieuwe ideeën te ontwikkelen. Gelukkig gebeurt dat ook. In het magazine ‘Tijdelijk Amsterdam’ is een selectie van tijdelijke projecten gebundeld met het doel om over de ervaringen te leren en de kennis te gebruiken voor nieuwe opgave in de stad of elders. Neem het drijvende zwembad ‘Bad Buiten’ in de Amstel. Het is een typisch voorbeeld van de juridische complexiteit om tijdelijke initiatieven van de grond te krijgen. Geïnspireerd door Berlijn ontstond begin 2010 het idee om een tijdelijk drijvend zwembad aan te leggen in de Amstel. Waternet wilde hiermee aandacht vragen voor de waterkwaliteit van de Amstel en de ambitie om over een paar jaar in de Amstel te kunnen zwemmen. Het Projectbureau Overamstel vond het een uitgelezen kans om de nieuwbouwlocatie Amstelkwartier op de kaart te zetten. Zomer 2010 is Bad Buiten geopend, ‘slechts’ zes weken na de geplande openingsdatum. De komende jaren kan iedereen zwemmen in de Amstel, in schoon water wel te verstaan. Voor de realisatie van Bad Buiten bleken uiteindelijk meer dan dertig vergunningen en ontheffingen nodig te zijn. Van een ligplaatsvergunning tot een akoestisch onderzoek voor geluidsoverlast (van een zwembad nota bene). Bad Buiten leert dat tijdelijkheid vraagt om standvastig door regelgeving heen te worstelen. Niet makkelijk, maar het kan wel.

Hannekes Boom
Dat tijdelijke projecten vraagt om creativiteit en doorzettingsvermogen bewijst Hannekes Boom op de kop van de Dijksgracht. De plek vormt de schakel tussen de markante gebouwen van Oosterdokseiland (Bibliotheek, Conservatorium en Hotel) en de Oostelijke Handelskade met onder andere de Passengers Terminal. De brede bundel van NS-Sporen scheidt beide gebieden van elkaar, waardoor de kop Dijksgracht een soort rafelrand was in het hart van de stad. Bij het stil vallen van planontwikkeling in 2009 was de vraag hoe het gebied meer levendig kon worden. Er werd een prijsvraag georganiseerd met als belangrijkste doel een gebruiker te selecteren die reuring kan veroorzaken en het gebied op de kaart zet. Het uiterlijk deed er letterlijk niet toe. Hannekes Boom won de prijsvraag met een zinnenprikkelend concept van een vrijplaats annex restaurant en café. Met bijna nul ervaring en dankzij crowd funding hebben de initiatiefnemers een nieuwe hotspot op de kaart gezet. Sinds de opening in 2011 is Hannekes Boom ongekend populair.

Een ander voorbeeld van slim omgaan met selectie van initiatieven is de tijdelijke pluk- en moestuin op de Zuidas. Voor een kavel die al langere tijd leeg is, zijn al meerdere tijdelijke invullingen geweest. In het verleden lag op de kavel een maïsveld en een tennisbaan. Het tijdelijke maïsveld tussen de torens van het zakencentrum heeft wereldwijde aandacht gekregen. Het inzaaien van het maïsveld heeft echter slechts een luttel bedrag gekost. De maïs is op dierendag geoogst door varkens van een boerderij uit de omgeving, voor opnieuw een luttel bedrag. Momenteel wordt de kavel gebruikt als kruidentuin voor het chique restaurant Bolenius. Het is precies de soort creatieve aanpak waardoor tijdelijkheid soms wel, en soms niet een succesvolle strategie is voor gebiedsontwikkeling.

Hannekes Boom, bron: pmb amsterdam

 

Stappenplan
Zoals Bad Buiten, Hannekes Boom en de pluk- en moestuin op de Zuidas bevat Tijdelijk Amsterdam nog veel meer voorbeelden van tijdelijke projecten. In een vogelvlucht blijkt dat bij bijna alle cases een aantal onderwerpen standaard terug komt. Hieruit is een stappenplan voor tijdelijkheid voortgekomen die de gebruiker een handvat biedt om zelf een strategie te kiezen voor de eigen opgave van tijdelijkheid. Let wel, een handboek Soldaat voor Tijdelijkheid is het niet, maar het stappenplan biedt enige richting voor de aanpak van nieuwe tijdelijke projecten. Hieronder staan kort de stappen. Een uitgebreide beschrijving van de aanpak is te lezen in Tijdelijk Amsterdam.

Stap 1: (Ruimtelijke) Randvoorwaarden
De eerste stap is het feitelijk vastleggen van de belangrijkste ruimtelijke randvoorwaarde voor de tijdelijke opgave. Waar, wat, omvang? Gaat het om tijdelijk braakliggende kavels of een leegstaand gebouw? En ga zo maar door. Het lijken voor de hand liggende gegevens, maar ze kunnen als veel richting geven aan de haalbaarheid. Uit ervaring blijkt dat de twee belangrijkste ruimtelijke randvoorwaarde zijn de periode van tijdelijkheid, gecombineerd met de aard van de functie. De wet legt een beperking op voor de periode van tijdelijkheid. Zo heeft het drijvende zwembad in de Amstel een tijdelijke ontheffing van maximaal vijf jaar.

Er is vaak spanning tussen ambitie, investering en periode duur van de tijdelijke opgave: een interessante invulling voor tijdelijkheid vraagt om investeringen. Vanwege de juridische beperkingen van de tijdelijkheid moeten de investeringen in korte tijd worden terug verdiend. Ambitieuze plannen voor tijdelijkheid zijn bijna onhaalbaar. De enige manier om investeringen snel terug te verdienen is een combinatie van functies met horeca en/of andere commercie. Het alternatief is een niet rendabele investering of een simpele invulling.

 Stap 2: Initiëren en selecteren van ideeën
Een belangrijke opgave is koppeling van het juiste initiatief aan een locatie en de behoefte in een gebied. Voor interessante en gewilde plekken dienen zich soms tientallen initiatiefnemers aan. Een selectieproces kan helpen om tot een keuze te komen. Als de locatie een stedelijke betekenis heeft, is het logisch om bij een tijdelijk initiatief te zoeken naar ideeën die voorzien in een stedelijke behoefte. Een mooi voorbeeld is Paradiso bij het Tolhuistuin in Noord. Als een tijdelijk lege kavel of gebouw een betekenis heeft op wijkniveau, is het logisch om een initiatief te zoeken dat daarop aansluit. Buurtmoestuinen zijn daarvan een goed voorbeeld.

Een tijdelijk initiatief kan ook inspelen op bestaande behoefte in een gebied, bijvoorbeeld een speelvoorziening. Aan de andere kant kan ook gezocht worden naar een initiatief dat iets nieuws of iets geheel anders toevoegt aan een locatie. Het voorbeeld van Arena Park als tijdelijk park en evenemententerrein naast de Arena is hiervan een goed voorbeeld. Een ander voorbeeld is de tijdelijke pluk- en moestuin op de Zuidas. Voor een kavel die al langere tijd leeg is, zijn al meerdere tijdelijke invullingen geweest die aansluiten op de behoefte van bewoners en ondernemers in de buurt. In het verleden lag op de kavel een maïsveld en een tennisbaan, sinds vorig jaar is de kavel in gebruik als moestuin voor een horecaondernemer.

Ook is het mogelijk om bij selectie van ideeën in te spelen op de toekomstige bestemming van de locatie. Of juist andersom. Op Teleport wordt ervoor gekozen om bij de invulling van het tijdelijke programma juist af te wijken van de toekomstig gewenste bestemming. De vrije kavels worden gebruikt om levendigheid te creëren en functies toe te voegen die nu juist afwezig zijn in het gebied.

Een open prijsvraag met selectiecriteria is een zeer geschikte en veel gebruikte manier om tot een selectie te komen voor tijdelijk gebruik. Het organiseren van een prijsvraag is natuurlijk niks nieuws. Bij tijdelijkheid is de crux om van tevoren goed na te denken over de selectiecriteria. Zo was bij de prijsvraag van Kop Dijksgracht het doel om een gebruiker te selecteren die reuring kan veroorzaken en het gebied op de kaart zet. Het uiterlijk deed er letterlijk niet toe. Sinds de opening in 2011 is Hannekes Boom ongekend populair en druk bezocht.

Stap 3: Zicht op Financiën
De derde stap is invullen van een aantal financiële randvoorwaarden op het gebied van erfpacht, huur, contractvorm en voorbereidingskosten. Vaak leeft bij initiatiefnemers het idee dat de gemeente (of evengoed een particulier) tijdelijk gebruik voor een koopje wil toestaan of wil subsidiëren. De ervaringen van de kaart van braakliggende terreinen zijn in dit opzicht illustratief. In de eerste paar maanden hebben zich vele tientallen initiatiefnemers gemeld, met soms de meest creatieve ideeën voor de braakliggende kavels. Het aantal daadwerkelijke matches tussen aanbieders van lege kavels en initiatiefnemers is echter zeer beperkt.

Uit de cases volgt dat het een keuze is om kosten wel of niet door te berekenen aan de initiatiefnemer. In de meeste gevallen is tijdelijkheid een opgave die binnen projectorganisaties creatief en met minimale middelen wordt opgepakt. Slechts in een enkel geval is het geluk om de plankosten door te bereken aan de ontwikkelaar van een locatie.

Het is het doordenken waard of bij financieel succes van tijdelijke initiatieven een regeling kan worden getroffen voor terug betalen van de voorbereidingskosten door de gemeente. Het nadeel is dat dit initiatiefnemers kan weerhouden om in eerste instantie mee te doen aan een prijsvraag. En daarnaast laat een succes zich nooit op voorhand voorspellen. Tegenover één succesvoorbeeld zijn minstens tien mislukkingen te noemen. In het laatste geval wil de gemeente ook niet opdraaien voor het verlies van een ondernemer.

 Stap 4: Draagvlak creëren
Tijdelijk gebruik en tijdelijke functies zijn geen doel op zichzelf. Uiteindelijk moet het bijdragen aan het belang van het project of het gebied. In veel situaties is tijdelijkheid een bewuste ontwikkelingsstrategie voor een gebied. In veel cases wordt tijdelijkheid gezien als vliegwiel voor toekomstige ontwikkeling. Zo heeft het oorspronkelijk tijdelijke initiatief Blijburg eraan bijgedragen om IJburg op de kaart te zetten.

Het vliegwiel wordt vaak gebruikt als argument om draagvlak te creëren: (tijdelijke) werkgelegenheid, opwaardering van kwaliteit van de omgeving, en innovaties en economische cross-overs. De bedreiging is dat zonder inhoudelijke invulling het vliegwiel een loze kreet wordt of spanning oplevert. Zo heeft de vestiging van Oase op de Zuidas (een gestapeld park dat in de zomer dienst doet als camping en in de winter functioneert als evenementen- en expositieterrein) behoorlijk wat stof doen opwaaien. Soms is de realiteit dat er geen enkel draagvlak is voor welke vorm van tijdelijke invulling dan ook. Zo lukte het bij een kavel in het Centrum van Amsterdam Noord op geen enkele manier om initiatiefnemers te vinden.

Stap 5: Juridisch-Planologisch regime
De juridisch-planologische inpassing van tijdelijk gebruik is niet eenvoudig en moet niet lichtzinnig worden opgevat. Tijdelijkheid sluit vaak niet aan op het bestaande juridisch-planlogische kader (bestemmingsplan). In dat geval moet een procedure worden doorlopen om de maatregel mogelijk te maken. Er zijn verschillende procedures om de tijdelijke maatregelen mogelijk te maken waarvan de tijdelijke ontheffing op het bestemmingsplan, projectbesluit, en een voorlopige bestemming de meest voor de hand liggend zijn. Helaas biedt het instrumentarium weinig flexibiliteit om tijdelijke functies op eenvoudige wijze mogelijk te maken. Ze hebben alle drie hun eigen nadelen. Hoopvol is dat de wetgever in Den Haag wordt onderzocht of een verlengen van het regime voor tijdelijke functies verlengd kan worden tot tien jaar. Tot die tijd is het te roeien met de op dit moment beschikbare riemen.

Daarnaast is het goed om in ogenschouw te nemen dat de wetgever ruimte biedt voor de locale overheid om uitzonderingen te maken op de wet. Zo wordt bij studentenhuisvesting letterlijk meer tijd genomen om de hoge investeringskosten van containerdorpen terug te verdienen. In andere situaties wordt verlenging van de tijdelijke invulling na vijf jaar stil zwijgend verlengd of overschrijding gedoogd.

Maar ook de andere kant van de medaille is te herkennen: zonder handhaving en kraakheldere vergunning kan het lastig zijn om eenmaal gevestigde tijdelijke initiatieven weer weg te krijgen als dat voor de gebiedsontwikkeling gewenst is. Zo wordt vaak gewerkt met standaard contracten die aan het tijdelijke karakter geen ruimte laat voor enige juridische onduidelijkheid.

Stap 6 Uitvoering en beheer
Voor tijdelijkheid verdienen uitvoering en beheer dezelfde, zo niet meer aandacht dan bij een regulier project. Zeker als het een project voor meerdere jaren betreft. Bij onderhoudsgevoelige tijdelijke initiatieven of grotere maatregelen is het zaak het beheer bij voorbaat goed geregeld te hebben. Bij de buurtmoestuinen zijn goede ervaringen opgedaan met beheer door buurtbewoners en vrijwilligers. Een ander pakkend voorbeeld van slim omgaan met kosten komt van de Zuidas. Het tijdelijke maïsveld tussen de hoge torens heeft de hele vakpers en wereldweide aandacht gevraagd. Het inzaaien van het maïsveld heeft slechts een luttel bedrag gekost. Het maïs op dierendag 2010 geoogst door varkens van een boerderij uit de omgeving. Het is werk met werk maken, maar dan anders. Het is precies het soort creatieve aanpak waardoor tijdelijkheid soms wel, en soms niet een succesvolle strategie is voor gebiedsontwikkeling.

Foto boven: Amstel zwembad, bron: PMB Amsterdam

Een uitgebreide beschrijving van de aanpak is te lezen in Tijdelijk Amsterdam, te downloaden via www.amsterdam.nl/pmb

 

AmsterdamCreatieve stadnieuw kapitaalStedelijkheidTijdelijkheid

Dries Drogendijk Planoloog en bestuurskundige

Over de auteur

Dries Drogendijk is planoloog en bestuurskundige. Na een aantal jaren als consultant te hebben gewerkt, werkt hij nu sinds tien voor de stad Amsterdam. Bij het ProjectManagementBureau werkt hij aan projecten om de stad in beweging te houden.



Ook interessant:

Verdichting vraagt om verrijkende participatie

Karin de Nijs, Marie Morel, Sandra Bos en Stan Majoor

Grenzen verleggen in Oosterwold

Judith Lekkerkerker

De ambitieuze wijk van morgen

Chris ten Dam, Gerjan Streng, Maarten Hajer, Peter Pelzer en Thijs van Spaandonk